一、制定《条例》的背景和依据

多年来，自治县域内存在生态环境保护方面的一些问题：非法采砂（矿）现象时有发生，千家万户分散养殖转为规模化养殖对粪污处理设施建设提出了更高的要求，群众对城镇的扬尘污染、环境噪声污染、餐饮的油烟污染的意见诉求越来越多，林农普遍反映生态补偿偏低增收缓慢，调整产业结构、合理利用林地资源与低效林的改造利用审批难的矛盾突出，涔天河水库扩建后水库15.1亿方、34.3平方公里水体的保护任务艰巨，库区的码头等生产生活设施和旅游设施建设审批手续复杂，特别是涔天河水库两侧可视范围内林木植被的保护和利用、山区道路两侧林木的保护还缺乏规范和法律依据。为更好地推进我县生态文明建设，保护和合理利用好县域内的生态资源，建设美丽的“神州瑶都”，实现治理有效、乡村振兴，对各类生态资源予以立法保护和合理利用十分必要。

《条例》主要以民族区域自治法、立法法、环境保护法、森林法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、土壤污染防治法、自然保护区条例、烟花爆竹安全管理条例、畜禽规模养殖污染防治条例等相关法律法规为依据。此外，制定《条例》的过程中还贯彻落实了《全国生态环境保护纲要》《国家重点生态功能保护区规划纲要》《湖南省湘江源头区域国家生态文明先行示范区建设方案》。

二、制定《条例》的简要过程和主要内容

自治县于2015年启动《条例》制定的前期调研工作，先后组织相关人员到兄弟民族县考察。自治县及时成立了以县委书记、县长任顾问的《条例》制定工作领导小组，明确由县人大常委会组织成立工作班子开展工作。因该《条例》内容涉及广泛，综合性强，经2016年4月5日县委常委会议研究决定，自治县委托中南大学法学院地方立法专家组起草《条例（草案）》。专家组于2017年8月向我县提交了《条例（草案）》文本和立法说明建议稿。在此基础上，县人大法制委审议确定了《条例（草案）》征求意见稿。县政府常务会讨论和审定了《条例（草案）》。此后，我们8次组织召开征求意见座谈会，征求部门和县人大代表、县政协委员意见，在江华县政府网发布公告征求社会各界意见。同时，我们多次向省、市人大法工委、民侨外委汇报并听取了他们的指导性意见；2018年9－11月，通过省人大民侨外委书面征求了7个省直部门的意见，省人大民侨外委领导和专家亲临我县实地调研指导，对《条例（草案）》的修改提出了系统和具体的修改意见。在充分采纳省、市、县相关部门和社会各界意见的基础上，形成了《条例（草案.审议稿）》。其间，县人大常委会三次审议了《条例（草案）》，在报县委常委（扩大）会议审议后，于2019年2月25日经江华瑶族自治县第十七届人民代表大会第四次会议审议通过，现报请湖南省人民代表大会常务委员会审查批准。

《条例》共七章五十一条。分总则、生态环境保护规划与功能区划、自然生态环境保护、经济建设与生态环境保护、社会生活与生态环境保护、法律责任、附则。《条例》主要立足于突出地方特色，坚持问题导向，为规范和解决自治县生态环境保护和利用中存在的问题，把一些符合我县实际情况的条文固定下来，增强生态环境保护方面法律法规在我县实施的实用性、针对性和可操作性。

方案文本由7部分组成。

（一）第一部分，总则,共15条。明确了生态环境相关概念、适用范围和相关职责。

（二）第二部分，共5章，分为生态环境保护规划与功能区划、自然生态环境保护、经济建设与生态环境保护、社会生活与生态环境保护、法律责任。

1.关于生态环境保护规划和功能区域。《条例》第二章对制定生态环境保护规划，编制生态环境功能区规划，划定生态环境保护红线作出了规定。根据自治县实际，在第十九条中明确把一些水体范围、河流和道路两侧的一定区域，以及其它一些特定区域划入重点保护区域。

2.关于自然生态环境保护。森林、湿地、水体、土壤等自然资源的保护是生态环境保护的重点，是自治县生态文明建设的主要内容。《条例》第二十一条至第二十八条分别对森林、湿地、水体、土壤提出了具体的保护措施。

3.关于经济建设与生态环境保护。林业生产、农业生产、畜牧水产养殖、矿产开发、交通设施和旅游设施建设等是自治县人民的主要经济建设活动，而这些建设活动对生态环境的影响较大，因此《条例》第二十九条、三十一条、三十二条、三十四条、三十五条、三十六条对这些建设活动进行了规范和明确。第三十三条还对露天焚烧秸秆行为进行了规定：“自治县人民政府鼓励收贮、利用和消化秸秆，实现秸秆资源综合利用。禁止在人口集中区、交通干线附近等划定区域露天焚烧秸秆、落叶等严重污染空气的行为。”

4.关于社会生活与生态环境保护。自治县当前存在的大气污染、扬尘、噪声污染以及城乡垃圾等问题，直接影响广大人民群众的生活质量，是生态文明建设的重要方面。因此，《条例》第三十八条至第四十二条分别对这些方面进行了规定。

（三）第三部分，附则。本条例经湖南省人民代表大会常务委员会批准后，由自治县人民代表大会常务委员会公布施行。

三、新老政策差异

体现了地方特色。根据自治县山区道路安全防护的需要，第二十一条第二款规定：“将山区县级道路两侧二十米以内以及乡、村、组道路两侧十米内的林地林木纳入生态公益林管理。”为解决低效林的改造利用审批难与水果、茶叶产业发展急需土地的矛盾日益突出的问题，第二十九条第二款规定：“自治县人民政府支持发展林业生态经济，对商品林中的低效林，经自治县林业行政主管部门批准后，可按国家技术规程进行改造，发展水果、茶叶、油茶、木本药材等经济林。”为解决涔天河两岸林木的保护和有效利用，发展自治县生态旅游业，第二十九条第三款规定：“自治县人民政府应当制定和实施涔天河水库两岸可视范围内的林木林相改造规划，提高生态美景度。”

本《条例》的制定属于立法法规定的民族自治地方的人民代表大会制定单行条例的立法权限，没有违背法律或者行政法规的基本原则，与国家法律、行政法规不相抵触，没有增设行政许可、行政处罚和行政强制，没有依法作出变通规定，《条例》中的法律责任条款均未突破上位法规定行政处罚的行为、种类和幅度。

相关文件：江华瑶族自治县生态环境保护条例